十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會十次會議昨日閉幕，中華人民共和國反間諜法（草案）未提請會議表決。南都記者了解到，相當(dāng)一部分常委會委員支持將國家安全法更名為反間諜法，但是認(rèn)為現(xiàn)在的“間諜”概念尚不夠明確，對國家機(jī)關(guān)權(quán)力和公民的權(quán)利規(guī)定得還不夠。

　　本次全國人大常委會會議審議的反間諜法草案，是1993年國家安全法實施以來的首次大修。國家安全部部長耿惠昌在全國人大常委會上作相關(guān)說明時表示，修訂國家安全法，突出反間諜工作特點，同時總結(jié)反間諜工作的經(jīng)驗，將實踐檢驗有效且反間諜工作確需的措施上升為法律規(guī)定。

　　國際關(guān)系學(xué)院公共管理系教授、國家安全政策委員會特邀研究員劉躍進(jìn)自2006年開始呼吁國家安全法更名。劉躍進(jìn)認(rèn)為國家安全法名不副實，其內(nèi)容主要是反間諜偵查問題。劉躍進(jìn)認(rèn)為，在今天，國家安全已包括軍事、國防、外交等對外安全方面，以及像社會治安這樣的內(nèi)部安全問題，甚至還涉及達(dá)到一定程度的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等方面的問題。

　　劉躍進(jìn)表示，隨著國家安全委的成立以及“總體安全觀”的提出，應(yīng)該從立法上，制定一部總體的國家安全法。

　　根據(jù)立法法，一個法律草案的通過一般需要三審，這次的全國人大常委會會議只是對反間諜法草案一審，不提請表決也是為了吸納更多的意見，讓反間諜法更加完善。

　　國家安全專家對南都記者表示，現(xiàn)在反間諜法草案的最大的爭議，一是國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，國家安全部如何發(fā)揮更大的作用，二是公民權(quán)利如何保障，安全機(jī)關(guān)的行為如何得到有效的監(jiān)督。

焦點

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間諜和反間諜的概念都要表述清楚

　　草案規(guī)定，境外機(jī)構(gòu)、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個人相勾結(jié)實施的危害中華人民共和國國家安全的間諜行為，都必須受到法律追究。

　　討論時，全國人大常委會呂祖善委員認(rèn)為，“危害中華人民共和國國家安全的間諜行為”還需要進(jìn)一步明確。李登海委員認(rèn)為，不但間諜的概念要表述清楚，反間諜也需要有清楚的定義。鄧昌友委員認(rèn)為，間諜行為究竟包括一些什么樣的內(nèi)容？反間諜工作包括哪些內(nèi)容？這是制定反間諜法最基礎(chǔ)的內(nèi)容，間諜的概念不明確，就直接講反間諜工作，缺乏基礎(chǔ)。

　　部分常委會委員和全國人大代表認(rèn)為間諜的概念應(yīng)與刑法中的概念相銜接。全國人大代表秦希燕說，根據(jù)刑法，間諜是指參加或接受間諜機(jī)關(guān)組織任務(wù)的，為敵人指示轟擊目標(biāo)的行為，在刑法沒有修改間諜罪之前，制定反間諜法，就需要對間諜概念進(jìn)行明確。

　　還有委員和代表提出了具體定義的建議。全國人大代表何峰認(rèn)為，反間諜法應(yīng)該歸納列舉間諜行為的主要內(nèi)容和種類，這樣可以有助于公民直接了解哪些是間諜行為、是不可為的，還有助于減少由于無知或者過失所導(dǎo)致的間諜行為。董中原委員認(rèn)為，如果沒有明確，還很容易導(dǎo)致濫用職權(quán)，會讓國家安全部門的執(zhí)法隨意性太強(qiáng)。

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網(wǎng)絡(luò)等新型間諜是否應(yīng)該規(guī)定

　　常委會委員討論時，還提出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)間諜、經(jīng)濟(jì)間諜等也比較多，也建議在反間諜法中有所體現(xiàn)。

　　劉振來委員說，這些年來，感覺間諜大大增多。而隨著高科技的發(fā)展，現(xiàn)在敵對勢力發(fā)展間諜、收集情報，很多是經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的，通過網(wǎng)絡(luò)物色對象，進(jìn)行勾連，實施交易，一般人、一般手段難以識別和破解。

　　黃獻(xiàn)中委員說，美國斯諾登事件的出現(xiàn)，說明需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)反間諜。全國人大代表閻建國認(rèn)為，應(yīng)該把“保障國家網(wǎng)絡(luò)安全”的內(nèi)容寫入反間諜法，因為現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全發(fā)生的問題非常多。閻建國還建議制定網(wǎng)絡(luò)安全法，加大打擊力度，維護(hù)公民的合法權(quán)益。

　　全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員李江表示，通過互聯(lián)網(wǎng)等新型傳媒故意或者過失泄露國家秘密，已是境內(nèi)外間諜組織獲取中國國家秘密的重要渠道。所以應(yīng)該明確公民和組織保守國家秘密的責(zé)任和承擔(dān)相應(yīng)后果的法律責(zé)任，不給違法行為人以借口。

　　全國人大代表賈春梅表示，間諜不僅是政治層面的間諜，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的商家在利益的驅(qū)使下也有很多經(jīng)濟(jì)間諜，現(xiàn)在境外一些利益集團(tuán)越來越多地介入了中國的經(jīng)濟(jì)決策，中國經(jīng)濟(jì)主權(quán)已經(jīng)遭受到嚴(yán)重的威脅。所以關(guān)于經(jīng)濟(jì)間諜的概念也應(yīng)該明確，比如美國就有經(jīng)濟(jì)間諜法。

　　鄧秀新委員建議重視生物基因方面的安全。因為現(xiàn)在的生物技術(shù)手段發(fā)展到可以針對某一人群的基因設(shè)計病毒，未來戰(zhàn)爭可能多了一種形態(tài)。

焦點

3

公民權(quán)利是否得到足夠保障

　　常委會委員在討論中也對國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門的權(quán)限，以及公民在國家安全中的權(quán)利進(jìn)行了熱議，并建議進(jìn)一步明確，既讓國家機(jī)關(guān)有充分的權(quán)力，又不侵犯公民權(quán)益。

　　對于國家機(jī)關(guān)之間的配合，何曄暉委員說，根據(jù)實踐中的工作情況，賦予國家安全機(jī)關(guān)在反間諜工作中很多手段和職能是對的，但建議有關(guān)程序上的規(guī)定能夠規(guī)定得具體一些。比如第9條“經(jīng)過批準(zhǔn)，出示相應(yīng)證件，可以進(jìn)入限制進(jìn)入的有關(guān)地區(qū)”，這里面哪一級、誰批準(zhǔn)都不明確。再比如草案第11條“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施。”嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)是什么也不清楚。

　　董中原委員建議協(xié)調(diào)好國家安全保護(hù)和私人利益保護(hù)的關(guān)系，在保護(hù)國家安全和維護(hù)公民個人權(quán)利方面，應(yīng)做好平衡和協(xié)調(diào)。但本次草案中，顯然非常注重反間諜的各種手段和功能，對于公民的權(quán)利如何保護(hù)并未涉及。董中原建議對公民私權(quán)的保護(hù)有所體現(xiàn)，比如規(guī)定哪些行為是安全機(jī)關(guān)不可為的。

　　草案規(guī)定，任何個人和組織都不得非法持有、使用竊聽、竊照等專用間諜器材。有些委員認(rèn)為該條容易影響公民的權(quán)利。孫寶樹委員說，現(xiàn)在賣這些東西的很多，有一些家庭甚至為了防盜都安裝了這些東西，對于什么是間諜器材也要明確，否則很多正常的東西都可能屬于違法的范圍。董中原委員建議刪除這一條，因為竊聽、竊照器材當(dāng)前已經(jīng)非常普遍，反間諜法是要防范、打擊間諜行為，如果持有這些器材，而沒有從事間諜行為的，反間諜法沒有必要規(guī)定。

　　南都記者了解到，在許多國家，在保護(hù)國家安全的法律上，如何保護(hù)公民的權(quán)利一直是個難題。著名反恐專家李偉對南都記者表示，在美國的反恐怖法規(guī)上，如何保障公民權(quán)利也一直存在爭議，而中國制定反間諜法的過程中，是否需要授權(quán)國家安全機(jī)關(guān)采取一些特定的手段，也是爭議的焦點之一。

　　還有委員認(rèn)為草案對公民的義務(wù)規(guī)定得有些寬泛，可能會加大公民義務(wù)。孫寶樹委員說，草案規(guī)定任何公民和組織都應(yīng)當(dāng)保守所知悉的反間諜工作的國家秘密，而“所知悉的反間諜工作的國家秘密”到底是什么意思并不明確。李景田委員說，草案規(guī)定的“中華人民共和國公民有維護(hù)國家的安全、榮譽和利益的義務(wù)。”這樣的表述涵蓋的面太寬。

焦點

4

相關(guān)法規(guī)的制定是否應(yīng)一同啟動

　　在討論中，全國人大常委會委員還認(rèn)為，只有一個反間諜法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠保護(hù)國家安全，還需要盡快制定國家安全法、反恐怖法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法規(guī)。

　　也有委員提出反對意見，認(rèn)為涉及國家安全的領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，國家有必要為這些安全立法，確保國家長治久安。將國家安全法修改為反間諜法，內(nèi)容不是擴(kuò)大而是縮小，建議將國家安全法改為反間諜法要慎重考慮，建議仔細(xì)研究國家安全所涉及的領(lǐng)域。

　　據(jù)了解，新的國家安全法也正在研討起草之中，并將與反恐怖法進(jìn)行配合，共同保障國家安全。

　　國家安全專家對南都記者表示，實際上，幾乎每個國家都有國家安全法，而大部分國家的立法都以反間諜為主，但也有一些國家，比如美國等，有單獨的反間諜法。

　　據(jù)介紹，對國家安全和反間諜的認(rèn)識回歸后，情報法、反恐怖法等也需要制定，它們也是國家安全法的配套法規(guī)，安全機(jī)構(gòu)、軍方、情報部門、地方國家安全部門的職責(zé)等應(yīng)該有詳細(xì)的規(guī)定。比如美國就規(guī)定得非常詳細(xì)，總統(tǒng)、國防部、國家安全委員會以及其他的國家安全機(jī)構(gòu)的職能規(guī)定得非常清楚。

　　據(jù)介紹，反間諜法跟反恐怖法有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)，也有很大的相似性，除了防范的對象不同外，防范的手段基本一致，防范的機(jī)構(gòu)也有很大的一致性。比如美國，反間諜法、反恐怖法就屬于一個種類的法規(guī)。

中國國家安全法律體系

　　反間諜領(lǐng)域是一個特別的領(lǐng)域，在保護(hù)國家安全和維護(hù)公民個人權(quán)利方面，應(yīng)做好平衡和協(xié)調(diào)。但本次草案中，顯然非常注重反間諜的各種手段和功能，對于公民的權(quán)利如何保護(hù)并未涉及。

　　———董中原委員

　　我對反間諜法草案提兩點建議。第一，間諜的概念應(yīng)該在總則中表述明白，也就是什么叫間諜。第二，要對反間諜有一個正確的概念定義，也應(yīng)該在總則中有所表述。

　　———李登海委員

　　比如第9條“經(jīng)過批準(zhǔn)，出示相應(yīng)證件，可以進(jìn)入限制進(jìn)入的有關(guān)地區(qū)”，這里面哪一級，誰批準(zhǔn)都不明確。再比如草案第11條“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施。”嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，是什么？不清楚等等。

　　———何曄暉委員

憲法及憲法相關(guān)法

　　包括《憲法》（含憲法修正案）、《國家安全法》及其實施細(xì)則、《國防法》、《反分裂法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《集會游行示威法》、《戒嚴(yán)法》及《香港（澳門）特別行政區(qū)基本法》等法律法規(guī)。

國家安全行政法

　　一是民族事務(wù)管理法律法規(guī)，二是宗教事務(wù)管理法規(guī)，三是社團(tuán)管理法規(guī)，四是經(jīng)濟(jì)（金融）安全管理法規(guī)，包括《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《外匯管理條例》等，五是信息安全管理法規(guī)，主要包括《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，六是新聞、出版、影視、傳播等方面大量的維護(hù)國家文化安全的法規(guī)、規(guī)章，七是保護(hù)國家秘密安全的法律規(guī)范，比如《保密法》等，八是反邪教法規(guī)。

國家安全刑事法

　　包括《刑法》及其修正案、刑法相關(guān)司法解釋、《刑事訴訟法》及其司法解釋、《郵政法》、《電信條例》、《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》等法律。

其他相關(guān)法律

　　《人民警察法》、《治安管理處罰法》、出入境管理法規(guī)（包括《中國公民出入境管理法》、《外國人入出境管理法》及眾多的相關(guān)法規(guī)規(guī)章）等。

我國加入的國際公約

　　如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及《打擊分裂主義、極端主義、恐怖主義的上海公約》等。

國外國家安全立法借鑒

　　各國不論社會制度、意識形態(tài)、文化背景與具體做法如何，都把維護(hù)本國的國家安拿放在首位，并且十分重視運用法律手段規(guī)范和保障國家安全。

一國家安全活動法律化

　　雖然很多保護(hù)國家安全的行為需要保密，但大多數(shù)國家的安全活動已經(jīng)有法律明文規(guī)定。

　　1947年，美國制定了世界上第一部《國家安全法》。

　　蘇聯(lián)解體后，俄羅斯接管了蘇聯(lián)的國家安全機(jī)關(guān)，僅1992年一年，就頒布了四部有關(guān)國家安全的法律：《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》、《俄羅斯聯(lián)邦偵緝行動法》、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全機(jī)關(guān)法》和《俄羅斯聯(lián)邦對外情報機(jī)關(guān)法》，1996年頒布了《俄羅斯聯(lián)邦國外情報法》、《反間諜局條例》。

　　英國于1989年公布了新的《官方保密法》，還頒布了《國家安全機(jī)構(gòu)法》。

　　聯(lián)邦德國于1986年頒布了七項國家安全法規(guī)，包括情報合作法、聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局法、聯(lián)邦軍事反間諜局法等。1989年頒布《關(guān)于游行和恐怖分子法》，禁止蒙面人參加游行；還頒布了郵政改革法，規(guī)定將電話監(jiān)聽的范圍擴(kuò)大到私人電話和圖像電話等。

　　亞洲國家中，韓國有關(guān)國家安全方面的法律、法規(guī)較為完備，除有《刑法》、《軍事刑法》、《軍事機(jī)密保護(hù)法》、《國家保安法》等法律對危害國家安全的反國家行為進(jìn)行打擊和制裁外，還于1961年制定了《中央情報部法》，后更名為《國家安全企劃部法》。

二技術(shù)偵查手段規(guī)范化

　　隨著現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展，以高技術(shù)手段搜集情報成為普遍現(xiàn)象，在情報和反間諜工作中十分重視技術(shù)偵查措施的運用與發(fā)展。

　　美國授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局對電信線路（電報、電話、無線電廣播、計算機(jī)通信）實行監(jiān)控；截收無線電通信；在美國本土上對美國人使用技術(shù)偵查措施；利用電信設(shè)備查詢政府機(jī)關(guān)工作人員的銀行賬目；開啟郵件等。但是，這些措施基本上都需要法官頒發(fā)許可證。

　　英國1985年7月25日通過《通信監(jiān)聽法》，規(guī)定在有關(guān)國家安全或者為了預(yù)防和偵查嚴(yán)重的犯罪或者為了保護(hù)聯(lián)合王國的經(jīng)濟(jì)利益的情況下，由國務(wù)秘書簽發(fā)許可證，有關(guān)機(jī)構(gòu)可進(jìn)行通信監(jiān)聽等。

　　1978年9月13日的《德國基本法第十條實施法》規(guī)定：聯(lián)邦和州的憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦軍事安全局和聯(lián)邦諜報機(jī)構(gòu)有權(quán)對發(fā)送的信件、郵政和電信秘密進(jìn)行檢查，包括拆封、審閱、竊看、竊聽和錄音。技術(shù)偵查措施的申請須以書面形式提出，應(yīng)說明要求采取措施的種類、范圍和時間期限。

三懲治危害國家秘密行為嚴(yán)厲化

　　危害國家秘密的行為，大致包括了竊取、刺探、收買、非法提供屬于國家秘密的情報、資料、物品等，間諜通過各種竊取、刺探、收買國家秘密和機(jī)密情報的活動，構(gòu)成了對國家秘密的最大危害，由于國家秘密之于國家安全和國家經(jīng)濟(jì)利益的極端重要性，故而竊密、泄密等行為歷來都是各國立法的重點打擊對象。

　　英國1989年《官方保密法》規(guī)定，皇家公務(wù)員或政府工作人員，由于所處地位，掌握或控制任何未經(jīng)法定許可泄露之將構(gòu)成犯罪的文件或文章，將被視為犯罪。

　　法國《刑法》規(guī)定：以交付給外國及其機(jī)關(guān)為目的，不論以任何方式確保占有應(yīng)被視為國防秘密的情報、物品、文件及工程的，為叛逆罪。

　　巴西《國家安全法》規(guī)定：未經(jīng)有關(guān)當(dāng)局允許，而裝置、持有或保存電報發(fā)報機(jī)、無線電發(fā)報機(jī)，或者可以用來作遠(yuǎn)距離聯(lián)絡(luò)的信號發(fā)送裝置的，處兩至八年監(jiān)禁等。

　　(原標(biāo)題：反間諜法草案未提請表決 全國人大常委會審議四焦點)