中國智庫參與改革決策過程智庫的興奮與遺憾

來源:北京青年報 2013-11-11 10:47 http://www.fafqdl.cn/

　　原標(biāo)題：中國智庫如何參與改革決策？

　　從社會主義市場經(jīng)濟建立到推進農(nóng)村改革，許多重大決定的誕生，都離不開為決策者出謀劃策的重要力量——智庫。他們被稱為“影響決策的人”，無論是官方智囊還是民間智庫，總會受到領(lǐng)導(dǎo)層的重視：有民間智庫人士透露，在提交了一份有關(guān)改革的建議后，國務(wù)院總理李克強就曾在一天內(nèi)讓辦公室主任打來兩個電話，表達這份意見的重要性。

　　智庫

　　英文稱“ThinkTank”，即智囊機構(gòu)，也稱“思想庫”。

　　指由專家組成的，多學(xué)科的，為決策者處理社會、經(jīng)濟、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構(gòu)，是影響政府決策和推動社會發(fā)展的一支重要力量。

　　2000家

　　據(jù)統(tǒng)計，以政策研究為核心、直接或間接為政府服務(wù)的“智庫型”研究機構(gòu)達2000家。

　　課題“命題作業(yè)”和“自選動作”

　　中國（海南）改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全的抽屜里，整齊擺放著38份得到中央領(lǐng)導(dǎo)批示的建議書。時間跨度從1981年到2013年。

　　84歲的高尚全記得，中改院的一份改革建議遞交后，國務(wù)院總理李克強在一天之內(nèi)讓總理辦公室主任打來兩個電話，稱“這份意見很重要”。國務(wù)院副總理張高麗則做了批示：感謝尚全同志的關(guān)心支持，請起草小組酌閱。

　　高尚全見證了十二屆三中全會、在巨大阻力下把“商品經(jīng)濟”寫入決定；經(jīng)歷了十四屆三中全會，中央最終采取了幾位“智囊”的意見，把“勞動力市場”寫入文件。

　　在30多年里，中國為政策出臺提供理論依據(jù)和策略意見的學(xué)者不計其數(shù)。無論官方還是民間，智庫如何為決策者提供支持，往往蒙著一層面紗。

　　一種比較常見的形式是中央和國家部委向研究機構(gòu)交辦課題，“布置作業(yè)”。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對被北青報記者說，中心所做的課題，有的是中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室直接交辦的，有的則是與各部委協(xié)作。

　　比如該中心參與的“十二五規(guī)劃總體思路研究、十二五規(guī)劃指標(biāo)體系研究”就是中財辦的課題。而像“中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究子課題中國碳交易市場機制研究”、中改院承擔(dān)的“'十二五'改革規(guī)劃研究”和“'十二五'基本公共服務(wù)均等化政策研究”這樣的，則是國家發(fā)改委委托課題。

　　此外，研究機構(gòu)自己會有大量的“自選動作”，結(jié)合特長對相關(guān)領(lǐng)域的公共政策進行研究。

　　中改院院長遲福林說，農(nóng)村改革一直是中改院長期關(guān)注的話題之一。1998年，中改院的課題組提出了要盡快“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)”。十五屆三中全會決定起草期間，中改院遞交了這份建議，“當(dāng)時擔(dān)任副總理的溫家寶進行了批示。最終我們看到，決議中采納了這一提法。”遲福林說。

　　內(nèi)容咨詢報告不超3000字

　　接受北青報記者采訪的多位學(xué)者表示，和一般研究的學(xué)術(shù)報告不同，智庫向決策機構(gòu)提交的建議報告，必須簡明扼要，同時要提出站在全局角度的觀點，不為任何既得利益代言。

　　“寫幾十萬字很容易，但是要用2000到2500字把一個非常大的事情說清楚，是很難的。有時候，一句話就是一個重要觀點，可能決策就會據(jù)此而定，”倪紅日說。

　　國家行政學(xué)院決策咨詢部主任慕海平在接受媒體采訪時曾透露，原則上每篇決策咨詢報告字數(shù)不超過3000字，其中送閱件的字數(shù)可以更短，可以是1000字，甚至是500字。“必須講管用的話，不講虛話，講反映自己判斷的話，不講照本宣科的話。”

　　倪紅日說，一般來說研究成果都是“集體智慧”的結(jié)晶。以十八屆三中全會召開前廣為流傳的“383”報告為例，它作為國務(wù)院發(fā)展研究中心的一個重大課題，大概是兩年前啟動的，當(dāng)時很多部門和研究人員都參與其中，最終形成了幾十萬字的成果。

　　渠道

　　民間智庫渠道不夠暢通

　　對官方智庫和民間智庫而言，有一點明顯的區(qū)別，是為決策建言的渠道不同。

　　一般而言，官方智庫可以通過內(nèi)參或送閱件向上直接傳遞意見建議。

　　國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院教授常修澤告訴北青報記者，2003年在十六屆三中全會決議起草期間，他為起草組提供了關(guān)于建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的研究報告。報告完成后，他通過宏觀經(jīng)濟研究院交給發(fā)改委，再由發(fā)改委遞交上去。

　　官方機構(gòu)不但傳遞意見的渠道暢通，也會比較及時地得到高層的反饋。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心官網(wǎng)提供的數(shù)字，2012年中心報送各類研究報告572篇，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對其中145篇報告做出批示271件次。

　　相比之下，民間智庫的聲音就不是那么容易反映到?jīng)Q策層。在遲福林看來，通過和媒體合作，可以把一些建議呈給相關(guān)部委和領(lǐng)導(dǎo)。

　　另外一個方式是舉辦高水平的研討會，也可以擴大民間智庫的社會影響力，從而增加對決策的影響力。

　　以中改院不久前舉辦的“2013新興經(jīng)濟體經(jīng)濟政策論壇”為例，北青報記者在參會名單上看到，除了有來自四川、云南等25個省市地方?jīng)Q策部門的代表，還有商務(wù)部、外交部等中央部委的代表。在會上，中外多家智庫的學(xué)者對包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體的轉(zhuǎn)型、市場化改革等發(fā)表了看法，不少參會的官員表示收獲很大。

　　問題

　　官方智庫被指缺乏獨立性

　　在今年6月底召開的首屆中國智庫國際學(xué)術(shù)研討會上，多位與會專家認為，中國智庫發(fā)展將迎來春天，但也要看到中國的智庫仍存在獨立性不強、研究水平和影響力不足等問題。

　　在對中國智庫的評價中，“缺乏獨立性”是常見的批評聲音之一。國務(wù)院參事任玉嶺曾表示，中國大多數(shù)智庫機構(gòu)，多是用皇糧養(yǎng)活的，是依附于政府的，正是由于獨立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

　　倪紅日看來，國務(wù)院發(fā)展研究中心一直以來的傳統(tǒng)是突破“官本位”，追逐的是公眾和國家利益。“我們的研究人員是獨立的，不受輿論和中央領(lǐng)導(dǎo)觀點的左右。尊重的是事實和國家全局利益，堅持實事求是。”

　　以醫(yī)改為例。由葛延風(fēng)領(lǐng)銜的國務(wù)院發(fā)展研究中心中國醫(yī)療改革評價課題組曾經(jīng)發(fā)布了一份報告，直言改革開放以來的醫(yī)改是不成功的，引發(fā)巨大反響。醫(yī)改由此成為全國上下普遍關(guān)注的首要民生問題。

　　目前智庫可分為：按公務(wù)員法來管理的智庫，參照公務(wù)員法來管理的智庫，全額撥款的事業(yè)單位智庫，自收自支的事業(yè)單位智庫。還有些民間智庫是在工商部門、民政部門注冊的機構(gòu)和組織。

　　清華大學(xué)朱旭峰教授說，中國智庫不要用民間、官方的智庫簡單劃分。不要在思想庫身上貼標(biāo)簽。

　　而國家行政學(xué)院教授丁元竹更是建議，要建立統(tǒng)一的市場，才能有智庫間公平的競爭。

　　障礙

　　新型智庫要突破“資金荒”

　　近年來，中國智庫在政府決策過程中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響力，今年4月，習(xí)近平對建設(shè)中國特色智庫作出重要批示，把智庫發(fā)展提高到了國家戰(zhàn)略高度，并提出要建設(shè)“中國特色新型智庫”。

　　遲福林認為，和中國作為世界第二大經(jīng)濟體相比，中國的軟實力和硬實力并不匹配。智庫是一國軟實力的重要體現(xiàn)，中國應(yīng)該從政策、制度安排等方面鼓勵智庫更多為國家決策服務(wù)。

　　據(jù)媒體報道，國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在日前召開的“2013年國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組務(wù)虛會”上，談到了官方智庫發(fā)展遇到的挑戰(zhàn)。他說，從根源上講，就是體制內(nèi)管理和建設(shè)專業(yè)智庫的關(guān)系問題。“一方面，中心的基本職能是直接為中央重大決策和政策制定提供咨詢服務(wù)，這個職能決定了中心不能去體制化。另一方面，我們對決策的影響越大，對智庫建設(shè)水平和專業(yè)化程度的要求就越高。”李偉建議，在體制內(nèi)建設(shè)新型的專業(yè)智庫，有三個方面需要作出制度創(chuàng)新：一是人事制度，二是財務(wù)制度，三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外部力量的機制。

　　在中國智庫國際學(xué)術(shù)研討會上，不少專家也提到“資金”對于智庫發(fā)展的重要性。

　　中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇說，在資金渠道上，要讓社會資金進入。中國機構(gòu)編制管理研究會執(zhí)行副會長于寧指出，中國智庫不但要最大限度地爭取政府的資金支持，還要與基金會、公司、大學(xué)等非官方機構(gòu)保持密切聯(lián)系，溝通研究信息，以更多地獲取各方資金支持。

　　渠道

　　智囊如何參與決策

　　1.智囊機構(gòu)接到權(quán)威機構(gòu)就某一大文件或研究課題任務(wù)

　　2.成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者，影響高層。或者受邀參加專題座談會

　　3.國務(wù)院重大決策前夕，往往會在國家行政學(xué)院舉辦省部級專題研討班，結(jié)束時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)員座談，有關(guān)起草小組再根據(jù)講話精神完善文件

　　4.各部委研究機構(gòu)會收到更具體的課題研究，有時候一年有三四百個。有時候在熱點問題上，還要接受臨時突擊性咨詢

　　5.一些內(nèi)參可以送到中辦、國辦

　　6.學(xué)者在研討會某一觀點受到高層重視從而影響決策

　　故事

　　智庫的“興奮”與“遺憾”

　　在一次座談會上，遲福林給時任國務(wù)院總理溫家寶講了一個故事。那是在一次去農(nóng)村的調(diào)研中，遲福林看到一位老人只有一條腿，家里還有一位老太太臥床不起。他問鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣的家庭是否能得到補助，得到的回答是申請了3個月給了5元錢。“我當(dāng)時和總理說，這事我聽了很心酸。農(nóng)村應(yīng)該盡快建立最低救濟制度”。

　　2006年，遲福林在參加溫家寶總理主持的“十一五”規(guī)劃座談會時，再次提到農(nóng)村救濟制度的問題。當(dāng)時規(guī)劃中寫道，“十二五”期間國家鼓勵在有條件的地區(qū)實行農(nóng)村最低救濟制度。而遲福林認為，應(yīng)該在“十一五”末期就在全國范圍內(nèi)建立這項制度。

　　第二年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，比原計劃提前了四五年。“我們感到很高興。無論是不是我們提的建議起了作用，但我們的建議和中央的決策是一致的。”遲福林說。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日卻有些遺憾。

　　1997年亞洲金融危機后，中國在財政政策上面臨選擇：是繼續(xù)適度從緊，還是調(diào)整為適度放松。時任總理朱镕基，要求包括國務(wù)院發(fā)展研究中心在內(nèi)的各有關(guān)部委提出建議。

　　“我們建議應(yīng)該擴大國債。”倪紅日說，國務(wù)院采納了這個建議，擴大了國債發(fā)行用于基礎(chǔ)建設(shè)。可是發(fā)債是有界限的，雖然中央重視風(fēng)險控制，但后來一些地方政府突破了限制，大量靠發(fā)債解決發(fā)展中的問題，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴大。

　　倪紅日說，一些建議雖然在當(dāng)時解決了問題，但如果智庫人員在政策跟蹤上做得不足，不能夠連續(xù)地提供決策建議，可能就會留下遺憾。

　　中共中央、國務(wù)院部分直屬智庫機構(gòu)

　　中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組

　　組長：李克強兼任

　　中共中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴

　　組成人員：一般由國務(wù)院副總理、國務(wù)院秘書長、發(fā)改委主任、財政部部長、中國人民銀行行長、國資委主任、證監(jiān)會主席、保監(jiān)會主席、銀監(jiān)會主席等財經(jīng)官員組成。

　　中央黨校

　　校長：劉云山

　　中央直屬重要部門，是干部加強黨性鍛煉的熔爐，黨的哲學(xué)社會科學(xué)研究機構(gòu)。經(jīng)常參與起草各項報告。

　　中央政策研究室

　　主任：王滬寧

　　中國共產(chǎn)黨最高智囊機構(gòu)。是中共中央直屬機關(guān)。