從協(xié)調(diào)組織到政府部門，中國(guó)應(yīng)急管理制度之變

　　在以往的應(yīng)急管理體制下，協(xié)調(diào)往往是借助高層次領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，而組建應(yīng)急管理部要實(shí)現(xiàn)的是依靠制度進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　應(yīng)急管理體制是一個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的組織方式。體制具有剛性，決定機(jī)制，是影響應(yīng)急管理效率最為關(guān)鍵的因素。

　　回顧70年發(fā)展的光輝歷程，新中國(guó)應(yīng)急管理體制的演進(jìn)存在四個(gè)里程碑：一是1950年成立的中央救災(zāi)委員會(huì)；二是1989年成立的中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)；三是2005年成立的國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室；四是2018年組建的應(yīng)急管理部。

　　中央救災(zāi)委員會(huì)

　　中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，素有“無(wú)災(zāi)不成年”之說(shuō)。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，百業(yè)待舉，社會(huì)相對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)十分脆弱。

　　1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》。該法第十八條規(guī)定，政務(wù)院（國(guó)務(wù)院的前身）設(shè)立政治法律委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會(huì)和民族事務(wù)委員會(huì)工作。內(nèi)務(wù)部即民政部的前身，履行災(zāi)害救濟(jì)職能。

　　1950年2月27日，政務(wù)院政治法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，成立了中央救災(zāi)委員會(huì)。作為全國(guó)救災(zāi)工作的最高指揮機(jī)關(guān)，其將中國(guó)的救災(zāi)方針確定為“生產(chǎn)自救、社會(huì)互助、以工代賑、輔之以必要的救濟(jì)”。中央救災(zāi)委員會(huì)的成員包括內(nèi)務(wù)部、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、交通部、鐵道部、貿(mào)易部、衛(wèi)生部、中華全國(guó)婦聯(lián)等多個(gè)部門。顯然，這是一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)，洪災(zāi)、旱災(zāi)和蝗災(zāi)是自然災(zāi)害的“三甲”。治國(guó)必先治水。在成立中央救災(zāi)委員會(huì)的同時(shí)，我國(guó)還于1950年6月3日成立中央防汛總指揮部，辦公室設(shè)在水利部。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，大災(zāi)過(guò)后有大疫。1949年10月27日，我國(guó)成立中央防疫委員會(huì)。

　　這樣，以中央救災(zāi)委員會(huì)為核心、中央防汛總指揮部和中央防疫委員會(huì)為兩翼、以各相關(guān)職能部門為基礎(chǔ)，三個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形成中國(guó)災(zāi)害管理的“雁行模式”。1954年9月，隨著第一部《憲法》的出臺(tái)和國(guó)務(wù)院的成立，政治法律委員會(huì)的使命宣告完成。

　　相對(duì)而言，改革開(kāi)放前，我國(guó)社會(huì)復(fù)雜程度低，災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)要求并不高，只局限在防洪、防疫等領(lǐng)域。

　　中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)

　　1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)將20世紀(jì)90年代確定為“國(guó)際減災(zāi)十年”。其主要目標(biāo)是：通過(guò)國(guó)際社會(huì)、特別是發(fā)展中國(guó)家的共同努力，削減因?yàn)?zāi)害而造成的生命、財(cái)產(chǎn)損失和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)。

　　1988年11月5日，國(guó)家民政部、經(jīng)貿(mào)部、外交部等十一個(gè)部門向國(guó)務(wù)院提交《關(guān)于成立中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)的請(qǐng)示》。次年3月1日，國(guó)務(wù)院批復(fù)，同意中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)成立。這一機(jī)構(gòu)屬于部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由民政部牽頭。

　　通過(guò)參加“國(guó)際減災(zāi)十年”計(jì)劃，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)能力得到巨大的提升，實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)與減災(zāi)的結(jié)合，并加強(qiáng)了與國(guó)際社會(huì)的減災(zāi)合作。1991年5、6月間，華東水災(zāi)發(fā)生，安徽與江蘇受損最為嚴(yán)重。在應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中國(guó)改變了封閉的救災(zāi)模式，第一次呼吁國(guó)際社會(huì)提供援助。

　　2000年，隨著“國(guó)際減災(zāi)十年”接近尾聲，“中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)的存續(xù)成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。這一年的10月11日，我國(guó)將“中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)更名為“中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)”，辦公室設(shè)在民政部。從職責(zé)定位看，中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)的業(yè)務(wù)范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)合作，同時(shí)也負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)災(zāi)害管理。從性質(zhì)上看，該組織不再是部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而演變?yōu)橐粋€(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2005年4月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文，將中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)更名為“國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)”，使其名實(shí)相副。

　　此外，自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，我國(guó)還成立了國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)務(wù)院安委會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　這些機(jī)構(gòu)的建立，從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)災(zāi)害越發(fā)具有復(fù)雜性與跨界性。可是，這些機(jī)構(gòu)以議事為手段、以協(xié)調(diào)為目的，沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)與編制，且各成員單位存在重疊、交叉，在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)時(shí)“虛”有余而“實(shí)”不足。

　　國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室

　　2003年的“非典”疫情成為一個(gè)引人注目的焦點(diǎn)性事件，受這一突發(fā)事件的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)以綜合性為特征的現(xiàn)代應(yīng)急管理體制開(kāi)始出現(xiàn)。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，承擔(dān)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)三大職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。隨后，省區(qū)市、地級(jí)市和縣級(jí)市政府也在辦公廳（室）內(nèi)部設(shè)立應(yīng)急辦。

　　在應(yīng)急辦的三大職能中，綜合協(xié)調(diào)最為關(guān)鍵。但是，應(yīng)急辦由于規(guī)格較低、權(quán)威性不足等原因，難以履行這一職責(zé)，存在“小馬拉大車”的困境。而且，應(yīng)急辦與高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及專門職能部門同時(shí)并存，它們彼此間的關(guān)系混亂、職責(zé)不清。但是，應(yīng)急辦以“一案三制”建設(shè)為核心，為我國(guó)初步確立了綜合性應(yīng)急管理的制度安排，其努力方向是正確的，歷史性功績(jī)不能抹殺。

　　應(yīng)急管理部

　　2018年，我國(guó)整合11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)，組建應(yīng)急管理部。其中，原國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)也被劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部。而且，其還承擔(dān)了國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部、國(guó)家防汛抗旱指揮部、國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院安委會(huì)五個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的職責(zé)。

　　組建應(yīng)急管理部是我國(guó)完善應(yīng)急管理體制、提升應(yīng)急管理能力的一項(xiàng)重要舉措。與前三個(gè)應(yīng)急管理組織相比，應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理的主導(dǎo)性組織由虛到實(shí)的發(fā)展。

　　應(yīng)急管理部將五個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦整合在一起，進(jìn)一步理順了關(guān)系、強(qiáng)化了協(xié)調(diào)的力量。同時(shí)，在應(yīng)急管理部的努力下，近20萬(wàn)公安消防、武警森林部隊(duì)順利轉(zhuǎn)隸，組建成國(guó)家消防綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，應(yīng)急救援更加有力。

　　可以說(shuō)，現(xiàn)有的應(yīng)急體制設(shè)計(jì)體現(xiàn)出一種理念，既“站在云端”，又“腳踏實(shí)地”。而且，在以往的應(yīng)急管理體制下，協(xié)調(diào)往往是借助高層次領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。而組建應(yīng)急管理部要實(shí)現(xiàn)的是依靠制度進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　當(dāng)然，面對(duì)日益復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，應(yīng)急管理更加需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)以及與協(xié)調(diào)相匹配的權(quán)威。應(yīng)急管理改革是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的工程，需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、持續(xù)發(fā)力。

　　我們相信，隨著改革進(jìn)程的深入推進(jìn)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)匹配、高效權(quán)威的大國(guó)應(yīng)急體系，一定會(huì)為中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的夢(mèng)想提供更加堅(jiān)實(shí)有力的安全保障。

　　□王宏偉（中國(guó)人民大學(xué)公管學(xué)院副教授）